作者：王立國(guó)

有資料顯示，通過(guò)20年的高速發(fā)展，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“瓶頸制約”已經(jīng)大大緩解，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的總量和質(zhì)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。由于我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)都相對(duì)比較穩(wěn)定，完全利用財(cái)政資金來(lái)加快基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展存在著很多制約因素，因此，迫切需要采取切實(shí)可行的措施，在保證用好財(cái)政資金的條件下，進(jìn)行制度的創(chuàng)新和運(yùn)作方式的創(chuàng)新，充分動(dòng)員社會(huì)資本（民間資本、社會(huì)保障基金、保險(xiǎn)資金和企業(yè)資本等）參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

一、在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本由政府包辦，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)度到今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這種由政府大包大攬的格局仍沒(méi)有根本的變化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金仍主要由政府財(cái)政和國(guó)家政策性銀行貸款解決，基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)主體仍主要是政府。從政府職能角度考察，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)職能，但所有的基礎(chǔ)設(shè)施都由政府提供又是不現(xiàn)實(shí)的?；A(chǔ)設(shè)施包括鐵路、公路、港口、橋梁、機(jī)場(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)、動(dòng)力、通信、供水以及教育、科研和衛(wèi)生等。本文所講的吸收社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是指參與可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、并且這些效益易于度量的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，如鐵路、高等級(jí)公路、機(jī)場(chǎng)、港口、倉(cāng)庫(kù)、供水、污水處理等。這些基礎(chǔ)設(shè)施若全部由政府提供，會(huì)遇到一些不可逾越的障礙，即資金不足、投資效率和運(yùn)營(yíng)效率不高。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量有著不同的要求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求無(wú)論是在數(shù)量還是在質(zhì)量上都提出了更高的要求，而政府財(cái)政所能提供的可用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金是非常有限的。雖然，目前還沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明，政府用于基礎(chǔ)設(shè)施投資的缺口有多大，但有一點(diǎn)是毋庸置疑的，即政府實(shí)際的供給能力與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的需求量有很大的差距。1998年以來(lái)，我國(guó)政府采取積極的財(cái)政政策，連續(xù)發(fā)行了幾千億元的主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)期國(guó)債，盡管這在一定程度上緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不足的矛盾，但從總體上講，這幾千億元遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的缺乏。從目前基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作情況看，其資金來(lái)源除政府財(cái)政投資外，主要還有國(guó)家銀行貸款和利用外資等。在一定的時(shí)期，政府的財(cái)政收入是有限的，財(cái)政支出的構(gòu)成比例不可能有很大的變化，可用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的資金將會(huì)隨著財(cái)政收入的增加而基本同比例的增加，即使通過(guò)發(fā)行國(guó)債增加融資能力，也有負(fù)債率的限制。所以，不可能要求完全依靠政府財(cái)政資金投入來(lái)滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)資金的需求。國(guó)家銀行貸款只能作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的一個(gè)輔助的資金來(lái)源渠道。一般向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供貸款的銀行主要是指國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，國(guó)有商業(yè)銀行和股份制的商業(yè)銀行一般很少提供貸款，即使提供貸款，一般也是短期貸款。作為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，不可能向社會(huì)吸儲(chǔ)資金，不但其資金來(lái)源是極其有限的，而且其向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供的資金也具有政府財(cái)政資金的性質(zhì)。作為商業(yè)銀行，其經(jīng)營(yíng)目的是盈利，沒(méi)有利潤(rùn)或只要微利的項(xiàng)目一般不是它們所選擇的。目前我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資效率和運(yùn)營(yíng)效率大部分都不盡理想，難以得到商業(yè)銀行的青睞。吸收國(guó)外資本和利用國(guó)際信貸（包括國(guó)際金融機(jī)構(gòu)提供貸款）為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資，在相當(dāng)大的程度上受制于國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、利用外資的政策和國(guó)家的舉債能力等，也不可能作為融資的重要渠道?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源不足的問(wèn)題是各級(jí)政府不得不面對(duì)的事實(shí)，迫切需要研究對(duì)策，拓寬其資金來(lái)源渠道，充分利用社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)不失為一個(gè)明智的選擇。

另外，投資效率和運(yùn)營(yíng)效率低也是目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域比較突出的一個(gè)問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的融資結(jié)構(gòu)發(fā)生了比較明顯的變化，由過(guò)去的中央政府財(cái)政投資為主轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗囊缘胤秸?cái)政投資為主；由過(guò)去的全部由政府財(cái)政投資轉(zhuǎn)變?yōu)檎?cái)政投資、項(xiàng)目單位自籌和銀行貸款及利用外資同時(shí)并舉；在投資項(xiàng)目決策、審批和管理等方面也進(jìn)行了一系列改革。但從目前的實(shí)際情況來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源的主渠道并沒(méi)有得到根本的改變，各級(jí)政府的財(cái)政資金仍是主要來(lái)源，投資主體和運(yùn)營(yíng)主體大都是政府或政府的職能部門(mén)。在這樣的一種體制下，大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目因?yàn)槿狈镜募?lì)機(jī)制和約束機(jī)制，而出現(xiàn)投資的低效率和運(yùn)營(yíng)的低效率。這種低效率，在建設(shè)過(guò)程中，主要表現(xiàn)在建設(shè)工期長(zhǎng)、投資浪費(fèi)、質(zhì)量不能保證等；在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，主要表現(xiàn)在管理不善、運(yùn)營(yíng)成本高、效益低下等。面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品政府供給低效率的問(wèn)題，充分利用社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是比較切實(shí)可行的現(xiàn)實(shí)選擇。

二、吸收社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在我國(guó)已經(jīng)具備了較強(qiáng)的可操作性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)居民的金融資產(chǎn)已超過(guò)8萬(wàn)億元人民幣，其中，居民儲(chǔ)蓄存款超過(guò)了6萬(wàn)億元人民幣。隨著我國(guó)社會(huì)保障體系的建立和不斷的完善，社會(huì)保障基金（主要包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等）在不斷的增加，據(jù)初步估計(jì)，目前我國(guó)的社會(huì)保障基金滾存的資金已可能超過(guò)1000億元人民幣。近年來(lái)，我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，社會(huì)的保險(xiǎn)資金額迅速增長(zhǎng)。上述民間資本、社會(huì)保障基金和保險(xiǎn)資金都是用于投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的社會(huì)資本的重要來(lái)源。隨著積極財(cái)政政策的實(shí)施和銀根的松動(dòng)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)走出低谷，并顯現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，企業(yè)投資也顯得日益活躍。不可否認(rèn)，我國(guó)有充足的社會(huì)資本來(lái)源。但社會(huì)資本是否有投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的傾向呢？回答是肯定的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)考察，投資者是否投資決定于該項(xiàng)目是否可以為其帶來(lái)利潤(rùn)，即帶來(lái)大于投資成本的收益，這包含了投資的三個(gè)基本要素，即收益、成本和預(yù)期?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品是一種特殊的商品，它不但具有耐用性，而且還有穩(wěn)定的、持續(xù)的市場(chǎng)需求，只要有市場(chǎng)化的價(jià)格，投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以為投資者帶來(lái)穩(wěn)定的收益。對(duì)那些想要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的投資者來(lái)說(shuō)，投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可能是其最佳選擇。由于社會(huì)保障基金與保險(xiǎn)資金的投資首先要確保安全性以及收益的穩(wěn)定性，所以，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目當(dāng)是它們一個(gè)理想的投資目標(biāo)。

對(duì)于投資者來(lái)講，投資成本是除了收益之外其所關(guān)心的另一個(gè)主要問(wèn)題。投資成本包括資本品的價(jià)格、借款利息和稅金等。資本品的價(jià)格是指投資者購(gòu)買(mǎi)的土地、設(shè)備和其他資本貨物所支付的費(fèi)用。如上所述，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品是一種特殊的商品，這種特殊性不但體現(xiàn)在耐用性和有穩(wěn)定的、持續(xù)的市場(chǎng)需求方面，而且還體現(xiàn)在供給方面。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品一直是政府供給，盡管近幾年來(lái)有所變化，但政府仍是主要的供給者。若社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，向社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品，將會(huì)大大減輕政府財(cái)政的壓力，政府也有必要采取相應(yīng)的措施減少投資者的投資成本，作為設(shè)備和其他一些資本貨物，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不能干預(yù)供給價(jià)格，但在投資中占有較大比例的土地購(gòu)買(mǎi)，因國(guó)家對(duì)土地具有所有權(quán)，可以干預(yù)其供給價(jià)格，在社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，將會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，減免使用土地的租金。建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資額一般都比較大，投資者往往需要外部資金的支持，或者向銀行借款，或者在債券市場(chǎng)上發(fā)行債券。無(wú)論是銀行借款，還是發(fā)行債券，都要支付利息。政府也會(huì)通過(guò)貼息的措施減少投資者的投資成本。目前我國(guó)的一些地方政府已經(jīng)出臺(tái)了為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資進(jìn)行貼息的優(yōu)惠政策。政府的稅收會(huì)影響投資的成本，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品收入所付的稅金若與其他產(chǎn)品相同，不但會(huì)增加投資的成本，而且會(huì)影響社會(huì)資本的進(jìn)入，所以，政府將會(huì)制定減免優(yōu)惠政策。在這貼息和減免稅方面，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家有成功的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。

決定投資的第三個(gè)因素是投資者的預(yù)期。投資是對(duì)未來(lái)的一種預(yù)期，也是投資者對(duì)所能取得的收益將會(huì)大于投資成本的預(yù)期。如果投資者認(rèn)為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)將會(huì)持續(xù)、穩(wěn)定的增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)會(huì)越來(lái)越市場(chǎng)化，投資于該類(lèi)項(xiàng)目預(yù)計(jì)可取得比較可觀的收益，投資者可能會(huì)動(dòng)員大量的資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上去；如果投資者對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景沒(méi)有看好，預(yù)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場(chǎng)化率不可能有明顯的提高，投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目預(yù)計(jì)不會(huì)取得比較理想的收益，投資者可能對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資失去熱情。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和預(yù)測(cè)證明，我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)向好，經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化率在未來(lái)的幾年內(nèi)會(huì)有較大幅度的提高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中舉足輕重的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)將會(huì)與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)有很大的相關(guān)性。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，克服投資和運(yùn)營(yíng)的低效率，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化率將會(huì)有明顯的提高，投資者投資于該類(lèi)項(xiàng)目將會(huì)取得預(yù)期的收益。

三、要真正把社會(huì)資本引入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，僅僅有投資者良好的參與意愿還不行，政府應(yīng)該制定切實(shí)可行的政策，采取行之有效的措施，通過(guò)運(yùn)作機(jī)制的創(chuàng)新及政策的傾斜與扶持來(lái)引導(dǎo)社會(huì)資本的進(jìn)入。

1、運(yùn)作機(jī)制的創(chuàng)新

社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在我國(guó)已經(jīng)有先例，有些地區(qū)的個(gè)別項(xiàng)目或全部由企業(yè)投資，或企業(yè)參與部分投資。目前也有一些大型城市提出許多經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目吸收社會(huì)資本參與建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，但收效并不明顯。為了吸引更多的社會(huì)資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，需要在運(yùn)作機(jī)制上有所創(chuàng)新。

吸收社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)可以按照BOT、TOT的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。BOT是新型的“以項(xiàng)目融資”（區(qū)別于“為項(xiàng)目融資”的傳統(tǒng)方式）的融資方式——項(xiàng)目融資中的一種模式，TOT是在BOT的基礎(chǔ)上演變而來(lái)的。BOT運(yùn)作機(jī)制是投資者投資建設(shè)工程項(xiàng)目（一般是經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目），并以擬建項(xiàng)目的資產(chǎn)、未來(lái)的現(xiàn)金流量和政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作法碼為項(xiàng)目融資，在項(xiàng)目建成投入使用后根據(jù)項(xiàng)目管理公司與政府簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，在特許經(jīng)營(yíng)期間，投資者收回投資并取得合理的投資回報(bào)，然后按有關(guān)要求把保持完整的項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給所在地的政府或政府職能部門(mén)。TOT與BOT的運(yùn)作機(jī)制基本相同，唯一的區(qū)別是：前者是購(gòu)買(mǎi)存量資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，后者是新增資產(chǎn)（建設(shè)新項(xiàng)目）并得到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。BOT是20世紀(jì)80年代初發(fā)展起來(lái)的一種項(xiàng)目融資模式，是外資參與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)現(xiàn)方式，它在國(guó)際上比較流行并已在一些國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施中取得了成功。我國(guó)從20世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，成功的利用BOT、TOT模式吸收外資運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，如深圳沙角B火力發(fā)電廠、廣西來(lái)賓電廠B廠（BOT模式）和A廠（TOT模式）等。雖然，從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐來(lái)看，BOT、TOT只是利用外資參與本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但不可否認(rèn)，這種運(yùn)作機(jī)制為我們吸收社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供了一種思路，可供借鑒。

2、政策的傾斜與扶持

為了吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不但要在運(yùn)作機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，而且還需要制定合理的價(jià)格政策和稅收政策。

制定合理的價(jià)格政策需要處理好項(xiàng)目產(chǎn)品（或勞務(wù)）用戶(hù)的承受能力與投資者的投資回收和適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)的關(guān)系。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)還大都實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，還沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，基本是按產(chǎn)品（或勞務(wù)）的成本定價(jià)，有的產(chǎn)品（或勞務(wù)）的價(jià)格甚至低于成本，差額部分由政府財(cái)政補(bǔ)貼。這樣的價(jià)格顯然不適應(yīng)社會(huì)資本投資的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品（或勞務(wù)），因?yàn)橥顿Y者必定會(huì)要求投資回收和合理的投資回報(bào)。這就要求，在確定產(chǎn)出價(jià)格時(shí)，不但要考慮投資者的預(yù)期收益，還要充分考慮用戶(hù)的承受能力。價(jià)格過(guò)低，難以保證投資者合理的投資回報(bào)，甚至不能按預(yù)期收回投資；價(jià)格過(guò)高，用戶(hù)可能承受不了。可以考慮找一個(gè)臨界點(diǎn)價(jià)格，既可以保證投資者的利益，又能使用戶(hù)接受。

稅收是政府利用財(cái)政政策影響特定領(lǐng)域投資的重要手段。如上所述，稅收屬于投資成本，減免稅可以減少投資者的投資成本，從而可以增加投資者的利潤(rùn)。如果政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵭刑厥獾臏p免稅優(yōu)惠政策，將會(huì)增加該領(lǐng)域的投資活動(dòng)，因?yàn)樽非罄麧?rùn)是投資者永恒的主題?？梢?jiàn)，制定優(yōu)惠的稅收政策對(duì)吸引社會(huì)資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是至關(guān)重要的。為了吸引更多的社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，除了減免土地出讓金、耕地占用稅和其他一些前期費(fèi)用外，可以考慮適當(dāng)減免社會(huì)資本投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的流轉(zhuǎn)稅和所得稅等。

除了上述政策建議和運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新以外，吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，還要考慮充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，提高基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化率，改革現(xiàn)行的投資項(xiàng)目審批制度，引進(jìn)招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。